作者简介：余凌云，法学博士，清华大学法学院教授。

为什么呢？第一，自清末警政革新以来，尤其是新中国建立之后，警察作为一个纪律部队，统一的警政制度建设一直是我国孜孜不倦的追求目标。这需要在中央立法通过授权进一步明确和下放权力，下放行政事权又必须与明确地方立法权相结合。

民主集中制原则下形成的中央政府与地方政府关系，并非是一种完全制度化和法律化的关系，而主要是一种靠权力和信仰来维系的政治关系。所以，我们重点思考的方向应当是中央与地方公安机关的职责分工、不同事项的条上关系，以及立法事权和行政事权之间的内在关联性等。转自，郑毅：中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则，载于《云南大学学报》2011年第4期。第三，按照国家规定或者经过上级批准，分级实施的，属于共同事权。第三，正因如此，从有关论述看，似乎片面扩大了地方事务，将需要地方公安机关具体负责落实的事项也简单地等同于地方事务，混淆了事权属性与事权实施。

五是需要全国统一的制度，比如，考试录用（第24条）、处分（第33条）、申诉（第34条）。第二，明确规定为地方政府、地方公安机关权力的，或者由地方政府负责，属于地方事权。例如，通常而言，行政责令行为无须明确期限，但若责令的内容为恢复林地原状，则责令恢复的期限也须明确。

[39]  河南省南阳市卧龙区人民法院(2017)豫1303行初29号行政判决书。综上所述，行政行为的明确性是指行政行为的内容应当明确，也即行政机关在行政行为中为相对人所选择的法律效果应当清楚、明确、完整。[32]  德国的制度规定，参见[德]沃尔夫、巴霍夫、施托贝尔:《行政法》（第二卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第89页。如对于何人命令何事，或许可何事，而不能明白确定，则直无一定内容，自亦不能成立。

与行政行为的变更所发生的法律后果一样，不明确的行政行为在经过释明之后，原行政行为即应认定为不复存在,原来违法的行政行为就变成了一个新的合法的行政行为。[11]  [美] E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2017年版，第257页。

行政行为的起诉期限也应自释明之时起重新开始计算。但是，行政行为内容中的实体权利义务却是不能推定的，因为相对人的推测很可能不符合行政机关的真实意思表示。[41]  参见王书年诉兴化市人民政府房屋征收补偿案，江苏省高级人民法院行政判决书（2015）苏行终字第00056号行政判决书。有些人认为不明确的行政行为，在另一些人看来，却可能是明确的。

但是，行政行为内容的表达却不存在这样的顾虑。程序权利义务则与此不同。除个别行政法教材或专著偶有提及之外，[4] 许多主流教材已不见行政行为明确性的踪迹。白鹏飞在其所撰写的教材中提出了内容不明确之行政行为为无效行政行为的论断，而且以例示的方式对何为行政行为不明确作了解释。

如果根据被参照的文件，相对人的权利义务仍有待通过其它方式确定或者随时发生变化，则这种参照就是没有意义的，应不予认可。[58] 二是根据被参照的文件，相对人的权利义务是确定的，而不是动态的、可变的。

例如，有些行政机关申请法院强制执行的行政行为，其内容实际上是明确的，但法院却错误地将其认定为不明确而宣布不予执行。在一些案件中，原告对行政行为的明确性提出了质疑，但法院并没有在判决书中进行任何回应。

基于此，行政行为的内容应当明确的是相对人的实体权利义务。从行政机关的角度来看，行政行为正是通过在其内容中设定相对人的实体权利义务来调整社会关系、完成行政任务。因为如果期限长，相对人可以选择种植树苗，再待其长大成林，如果期限短，相对人则只能移植已长成的树木。例如，行政机关的本意是想责令相对人拆除违法设置的广告牌，但行政行为的内容仅表述为责令相对人改正，此时如果相对人将责令改正理解为将广告牌的规格缩小，行政机关意欲通过这个行政行为实现的行政目的将会落空，因为广告牌的违法状态仍未消除。参见范扬：《行政法总论》，中国方正出版社2005年版，第177页。[38]  参见杨登峰：《程序违法行政行为的补正》，《法学研究》2009年第6期。

这种情形大量存在于责令改正与责令恢复原状的行政行为中。本案所展现的裁判逻辑即：确认行为应当明确确认的对象。

因为责令改正和责令恢复原状实际上就是要求相对人将行为或事实的违法状态恢复至合法状态。由于理论研究的不足，我国现行的行政诉讼制度并未对行政行为明确性的司法审查作出安排。

在哲学层面，所谓模糊性，就是人们认识中关于对象类属边界和性态的不确定性。[36]根据这一标准，行政行为不明确应当不属于明显的瑕疵。

行政决定参照的文件，有些可能获取比较困难、有些则可能存在多个版本。（一）行政行为内容中的实体权利义务应当明确 行政行为的内容是为相对人设定权利义务，一般认为这里的权利义务是指实体权利义务，如人身权、财产权等。[7] 有的法院则认为责令补缴即已明确，无须指明金额具体是多少。为了保持法律文本的简洁性，[50] 法律表达应当尽量使用法律用语，而避免使用非规范的社会生活语言。

[44] 参见何海波：《具体行政行为的解释》，《行政法学研究》2007年第4期。例如，原行政行为的内容为处以一定数额的罚款,此项内容显然是不明确的。

[54] 这又可以分为两种不同的情况： 一种是通过理由中记载的法律依据及其解释可以确定行政行为的内容。[51] 如果法律表达采用社会生活用语，那么法律文本的繁冗可能是无法想象的。

行政机关不得在行政行为履行后以相对人履行义务的程序不符合其要求而否认相对人的履行行为。明确性是与模糊性相对的。

由于理论的模糊与制度的阙如，当前司法实务对行政行为明确性的司法审查呈现出一定的乱象。[18] 但怎样才算令人理解与执行可能，同样令人困惑。如果有关合法或者违法存在着疑义，行政行为的瑕疵就不明显。[37]  关于行政程序瑕疵的指正，参见杨登峰：《行政行为程序瑕疵的指正》，《法学研究》2017年第1期。

因而以事实认定不清为理由对不明确的行政行为予以撤销的做法是不妥当的。[31]  《葡萄牙行政程序法》(1991年)第133条规定, 标的属不能、不可理解或构成犯罪的行为属于无效行政行为。

[17]  参见翁岳生：《台湾法治的发展》，载台湾大学法律学院编：《第六届马汉宝讲座论文汇编》， 台湾翰芦图书出版有限公司2017年版，第193～194页。对此法院在判决书中指出，1926土地的表述明显属于瑕疵，但其并不影响行政行为的效力。

例如，某行政行为给相对人设定了罚款的义务，如果罚款的数额不明确，相对人无论如何也不可能推测出来。因而行政行为的内容实际上可以由两个部分构成：实体权利义务和程序权利义务。

(责任编辑：杨正恩)